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Introduction

Le temps d'un livre
 

Après trois dernières années où la pratique a pris le dessus, il est temps pour moi de prendre du recul, de reprendre le temps dfe la réflexion.

Le Grand Toulouse vient de m'accorder un an de congé de formation à cette fin avec un projet de mémoire un peu particulier : un livre.

 

"Quel urbanisme pour mon territoire ? Petite introduction pour ceux qui veulent participer.", tel est son titre provisoire.

Il n'aura pas la prétention de dire au lecteur quel urbanisme est nécessaire pour son territoire, mais bien de lui ouvrir des perspectives et lui donner des éléments pour y réfléchir.

Il s'agit d'un projet global et multimédia dans lequel contenu, format et modalités de réalisation sont intimement liés et conçu pour répondre à plusieurs niveaux de lecture (citoyen intéressé, citoyen engagé, professionnel ou élu).

Dans la perspective des prochaines élections municipales, l'objectif est de publier ce livre à l'automne 2013.

 

Ce blog aura une place particulière dans ce projet comme lieu de débat pendant sa réalisation et comme support de ressources complémentaires du livre par la suite.

N'hésitez donc pas à faire part de vos commentaires et à vous inscrire ci-dessus pour être prévenus de la publications des nouveaux articles. Bref: participez !

 

Voir la note de présentation.

 

Juin 2012

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Le projet de livre

Livre QUel urbanisme pour mon territoire - page garde V2.0

19 septembre 2007 3 19 /09 /septembre /2007 08:05

(article en cours d'écriture)


Quelle place l'urbanisme doit-il avoir aujourd'hui dans l'action municipale ?
Qu'est-ce que cela implique pour l'organisation muncipale, et notamment pour le service de l'urbanisme ?

Voici des questions que je pose depuis quelques mois et sur lesquelles j'ai envie de réflechir.
Mais il ne faut pas griller les étapes et, avant de se projeter dans l'avenir, il faut d'abord s'intéresser au passé et au présent.
C'est pourquoi, après
une petite introduction à l'urbanisme il y a bientôt trois ans, un regard sur le long cheminement de l'urbanisme communal m'a semblé nécessaire.


Emergence d'un urbanisme planificateur

Les premières règles


La loi de 1884 a imposé aux communes d'établir un plan général de nivellement et de voirie.
Celle de 1902 a institué le permis de bâtir dans les agglomérations de plus de 20 000 habitants. La même année, des règles de hauteur et de gabarit des bâtiments ont été instituées à Paris.
Mais ils ne s'agissait là que de mesures techniques.

Une première loi après la 1ère guerre mondiale, votée en 1919 et modifiée en 1924, instaura les premiers plans dits "d'aménagement, d'embellissement et d'extension".
Mais ceci ne concernait qu'un nombre limité de communes (celles de plus de 10 000 h, les stations balnaires, les villes sinistrées, etc.) et son application se heurta au manque de savoir faire de celles-ci.
En 1943, seuls 300 plans étaient adoptés sur 2 000 communes concernées.
Ces plans ne permirent donc pas d'éviter certains excès de lotisseurs qui, du reste, obtenait raison auprès des tribunaux "au nom du droit de propriété".

Durant cette période d'entre-deux-guerres, a aussi commencé à émerger le souci d'une planification à l'échelle des grandes aglomération et, notamment, de la région parisienne.


L'après guerre et la loi de 1943

Durant la période des "Trente glorieuses", la France va devenir majoritairement urbaine.

Une loi de 1943, validée à la Libération, a posé les bases d'un urbanisme centralisé dont les principes vont rester en vigueur jusqu'aux lois sur la décentralisation en 1983. 
En particulier celui selon lequel les dispositions d'urbanisme qui restreignent l'utilisation du sol n'ouvrent droit à aucune indemnité quand elles ne modifient pas l'état antérieur des lieux. C'est l'aboutissement d'un long conflit avec les propriétaires fonciers, tout-puissants jusque là (ce que certains n'ont pas encore totalement intégré).
La loi organise aussi le permis de construire en une autorisation unique délivrée par l'Etat, substitue l'Etat aux communes pour la conception des plans et décident que ces dépenses incombent à l'Etat.

La loi prévoyait deux niveaux de plan : l'un intercommunal, l'autre communal (obligatoire pour les seules communes soumises aux lois de 1919 et 1924).
A noter qu'était attendu en premier lieu un projet d'aménagement global puisque le plan d'urbanisme de détail ne fut créé qu'en 1959.
Tous ces plans étaient opposables au tiers, ce qui supposait une enquête publique avant approbation.
Mais l'administration du ministère de la construction ne fut pas capable, faute d'effectifs et de crédits, d'établir les plans nécessaires alors que déferlaient les grands ensembles.

A signaler également, en 1962, la création d'un droit de préemption dans les ZAD (zone d'aménagement différé) et la réglementation des grands ensembles dans le cadre des ZUP (zone à urbaniser en priorité) fin 1958. L'Etat est alors un grand bâtisseur.
L'aménagement du territoire est quant à lui une prérogative exclusive de l'Etat avec
le Commissariat Général du Plan et ses plans quinquenaux.



La loi d'orientation foncière (LOF) de 1967

Afin de mettre en place un système plus efficace, les ministères de la Construction et des Travaux sont fusionnés au sein du ministère de l'Equipement.

La loi d'orientation foncière (LOF) de 1967 pose le principe de l'élaboration conjointe, par les services de l'Etat et les communes concernées (à peu près les mêmes catégories que précédemment), de deux types de documents d'urbanisme :
- le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) qui fixe les orientations d'aménagement de l'espace, au niveau des agglomérations : il n'est pas opposable aux tiers ;
- le plan d'occupation des sols (POS) qui fixe, dans le cadre des orientations du SDAU lorsqu'il en existe un, les règles générales d'utilisation des sols, en général à l'échelle de la commune : il est opposable aux tiers.

La loi de 1967 a aussi institué les zones d'aménagement concerté (ZAC) qui se sont substituées aux ZUP.

Tout ceci formait donc un système complet et cohérent, de la planification de l'aménagement des agglomérations aux opérations d'aménagement, pour lequel le schéma directeur devait être la clé de voute.
Or nous verrons que celui-ci a eu du mal a joué ce rôle.

A noter que petit à petit, le modèle dominant cesse d'être les grands ensembles de collectifs pour être remplacé par les maisons individuelles, souvent dans les lotissements.
La modification des aides de l'Etat (aides aux personnes plutôt qu'à la pierre) et la généralisation de la voiture personnelle expliquent notamment ce changement.


L'urbanisme décentralisé

L'urbanisme planificateur à l'épreuve de la décentralisation

Avec la décentralisation, l'Etat cesse d'être l'acteur principal de l'urbanisme du moment que les communes récupèrent cette compétence en élaborant un POS comme l'indique la loi du 2 mars 1982.
Celle du 18 juillet 1985 finira par reconnaître à la commune de larges compétences d'urbanisme opérationnel.

Que voit-on alors ?

Tout d'abord que les SDAU / schémas directeurs sensés orienter l'aménagement de grands territoires ne pas jouer leur rôle.
Pourquoi ? Parce qu'il s'agit de quelque chose de compliquer à mettre en place et que les communes préfèrent excercer leur liberté toute neuve.
180 SDAU existaient environ avant la décentralisation, seuls 20 autres seront créés. L'Etat n'osera pas jouer de ses prérogatives pour que les SDAU soient plus nombreux et plus ambitieux.

Les POS, qui devaient donner des règles en fonction d'un projet d'ensemble intercommunal, vont donc se suffire à eux-mêmes et jouer un rôle pour lequel ils n'étaient pas prévus.
Les années 80 verront la réalisation "à la chaîne" de nombreux POS par la DDE souvent sans projet global, avec la reproduction de réglements partout identiques et dans lesquels bien souvent la logique socio-électorale locale prendra le pas sur l'intérêt général.
Ceux-ci ne seront souvent revus ni fréquemment, ni en profondeur lors de révisions ou de modifications qui seront petit à petit réalisées par des bureaux d'études privés sous l'oeil "presque" vigilant de la DDE (j'ai ainsi vu des POS qui ont passé presque 20 ans sans qu'ils soient réellement remis à plat).

Rares sont les communes qui mettent en place de vraies politiques foncières pour pouvoir contrôler leur développement.
Il est encore difficile de toucher à la notion de propriété.

D'un point de vue aménagement du territoire aussi l'Etat partage ses prérogatives avec les régions à travers des plans de programmation Etat-Régions.


Aménagements et questions techniques

Le lotissement et la ZAC sont alors les principaux outils opérationnels.
Le premier a un grand avantage pour les communes qui manquent d'argent : le lotisseur s'occupent de la voirie et est souvent prêt à participer, après négociations, à certains équipements (extension des réseaux, de la station d'épuration, etc. 
Les ZAC, publiques ou souvent "privées", permettaient en outre de se dispenser de respecter les règles du POS.
C'est la grande période de la débrouille ("C'est d'accord. Tape dans la main."). Pas seulement pour une question de corruption, mais aussi car les communes manquaient de moyens (financiers, humaines) et d'outils réglementaires encadrant les participations.

Mais l'intervention des communes ne s'arrêtent pas là et leurs domaines de compétences sont de plus en plus nombreux : voirie, eau potable, assainissement, déchets, etc.
Apparaissent de très nombreux syndicats intercommunaux pour prendre en charge un ou plusieurs de ses domaines.
C'est le mille-feuille intercommunal français qui vient encore complexifier la mozaïque communale française (Intercommunalité, où en est-on ?).


Un urbanisme décentralisé qui tâtonne

J'ai été dans les lignes ci-dessus très critique, mais n'allez pas croire que c'est un dénigrement systématique et généralisé, ce qui serait un peu facile.
Si la décentralisation a donné plus de libertés aux collectivités, elle a aussi été synonymes de plus de responsabilités sans que toujours celles-ci aient eu les moyens (financiers, humains), sans que le cadre réglementaire soit clair et adapté. Et puis les élus ont dû eux aussi faire leur apprentissage. Tout ceci a donc entraîné des tâtonnements.

Clientélisme et pouvoir monarchique sont aussi des critiques que l'on entend souvent, mais on a les élus que l'on a choisi.

Et des élus dévoués, qui se battent pour le développement de leur commune, il y en a quand même beaucoup et ce n'est pas facile.
Comment faire pour que la commune ne meure pas et accueille de nouveaux habitants ? Comment attirer des entreprises qui amèneront emplois et taxe professionnelle ? Comment financer des équipements sportifs afin que les enfants de la commune aient eux aussi accès à la pratique sportive ? Etc.
Ils ont bricolé comme ils ont pu.

Le service urbanisme était généralement un "service" (un grand mot car il n'y avait pas forcément une personne à plain temps) strictement administratif gérant le droit du sol. Souvent il s'agissait d'une secrétaire qui peu à peu s'est formée sur le tas (et qui sont devenues au bout des années de sacrées spécialistes sur un certain nombre de questions). Ma collègue a, par exemple, été seule jusqu'à début 2006 alors que la commune comptait plus de 9 000 habitants.
Les questions plus "techniques" étaient souvent de la compétence des services techniques : voirie, réseaux, aménagement de l'espace public, équipements publics, etc.
Quant aux questions les plus "politiques", elles étaient l'apanage des élus.

Dans ce contexte de manque de moyens et de difficultés à appréhender la question urbaine dans son ensemble, on comprend pourquoi trop souvent, malgré les efforts, l'urbanisme communal a été plus dans la réaction que l'anticipation et pourquoi les élus, isolés dans leurs communes, ont pu avoir du mal à traduire leurs projets dans un ensemble cohérent de politiques urbaines.


Définition d'un nouveau cadre pour l'urbanisme communal : territoire(s), projet(s) et outils

A suivre :
- la fin de cet article,
- un nouvel article : "Quel urbanisme communal au XXIe siècle ?"



Bibliographie

L'urbanisme de Pierre Merlin
L'urbanisme de Jean-François Tribillon qui développe une vision plus personnelle

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Published by Benoît Lanusse - dans Comprendre
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commentaires

ju 09/01/2010 16:02



bcp d'interet mais bourré de fautes d'orthographe



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