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Vers une recomposition institutionnelle

"Mozaïque bordélique", c'est ainsi que je qualifiais la mozaïque institutionnelle de l'aire urbaine de Toulouse dans mon article "Toulouse : quel(s) territoire(s) pour quel(s) projets(s) ?".

J'y soulignais qu'un des plus gros problèmes de Toulouse et de son aire urbaine me semblait être son incapacité à définir :
- des périmètres lisibles et cohérents d'aménagement de son territoire,
- des projets de territoires globaux et agencés,
- des institutions fortes et opérationnelles qui correspondent aux territoires de vie et de projets.

L'élection de Pierre Cohen à la mairie de Toulouse devrait être le déclencheur d'une recomposition de paysage institutionnel que beaucoup estime nécessaire aujourd'hui.


Les mairies de quartier de Toulouse

En 2001, suite à son élection comme maire de Toulouse, Philippe Douste-Blazy avait nommés 17 maires de quartier censés promouvoir une démocratie de proximité.
Même s'il y a eu des avancées, les critiques ont été nombreuses tant sur le fonctionnement que sur le découpage qui reprend celui des cantons (voir ci-dessous).
Ce dernier, en effet, était particulièrement incompréhensible tant il semblait fragmenter la ville de manière incohérente (pas de correspondance avec les quartiers "historiques", quartiers découpés comme le centre-ville ou Compans séparé d'Arnaud Bernard, Mirail isolé, etc.).
Ce découpage s'est révélé très peu opérationnel, les maires de quartier étant seulement des relais (du haut vers le bas et du bas vers le haut).

Hier, Pierre Cohen, qui a basé une part de sa campagne sur la fragmentation de Toulouse, a nommé seulement 6 "maires de quartier".
On peut imaginer que le découpage correspondra, à peu près à celui que j'ai dessiné ci-dessous avec un centre-ville unifié et 5 secteurs périphériques.
Une telle organisation pourrait paraître "moins proche" des habitants, mais ne le serait pas forcément car elle serait beaucoup plus opérationnelle.
Elle devrait, en effet, permettre de croiser une politique thématique (urbanisme, habitat, enfance, etc.) avec une réflexion sur les secteurs dans le but de reéquilibrer la politique municipale et d'essayer de réunifier la ville (il y a une vie après les boulevards et la rocade). 

Ancien découpage	Nouveau découpage ?

Vers une refondation des intercommunalités

Comme je l'ai déjà signalé, Toulouse est très en retard en terme d'intercommunalité.
Alors que la plupart des grandes agglomérations françaises sont organisées autour d'une communauté urbaine, le Grand Toulouse est encore une communauté d'agglomération aux compétences réduites et au périmètre étonnant.

Les prochaines années devraient voir la création d'une communauté urbaine qui réunira sûrement tout ou une grande partie des communes inclues dans le SCOT (schéma de cohérence territorial) central de l'aire urbaine (en jaune sur la carte à droite ci-dessous).
Celle-ci devra réunir, non seulement les communautés d'agglomération, de communes et les communes, mais aussi les très nombreux syndicats intercommunaux (voirir, assainissement, eau potable, etc.).

Mais cette refondation des intercommunalités ne devra pas s'arrêter aux communes qui intégreront la communauté urbaine de Toulouse.
En effet, au-delà aussi il y a souvent besoin d'une refondation afin qu'émergent des intercommunalités correspondant à des bassins de vie suceptibles de s'inscrire dans la dynamique de l'aire urbaine (qui ne s'arrêtent pas aux limites de la Haute-Garonne). 

Découpage actuel	Futur découpage suivant les SCOT ?

Quelle gouvernance pour l'aire métroplitaine ?

Mais l'aire urbaine de Toulouse (plus de 300 communes) n'est pas toujours un niveau suffisant.
En effet, c'est d'une véritable aire métroplitaine dont Toulouse est le centre et qui inclut les aires urbaines de villes moyennes (Montauban, Albi, Castres, Carcassonne, Pamiers, Foix, Saint-Gaudens et Auch) ainsi que des zones rurales.
Là encore se pose la question du projet de territoire et de l'institution capable de le porter.
Faut-il encore un nouvel échelon (de gestion ou seulement de coordination) ou ceci doit-il se faire au niveau du Conseil régional ?

Aires urbaines (INSEE)	Grandes orientations de l'interSCOT

 
  
Des enjeux pour demain

Avec la décentralisation, les échelons admministratifs se sont multipliés et empilés.
La mozaïque institutionnelle qu'ils forment et le décalage avec la réalité de la vie des territoires expliquent en partie la difficulté à mener des politiques publiques cohérentes et efficaces.

Toulouse est un exemple éloquent d'une mozaïque particulièrement "bordélique" aujourd'hui très pénalisante.
Une fenêtre s'ouvre d'une recomposition du paysage institutionnel à toutes les échelles (du "quartier" à la métropole) afin d'être capables d'élaborer des projets de territoires cohérents et de disposer d'institutions capables de les mettre en oeuvre.
La "Métropole toulousaine" saura-telle se mettre en ordre de marche, unie dans sa diversité ?
Plus que de l'avenir de l'aéronautique, son futur en dépend.

C'est l'un des symboles de Toulouse.
Tout le monde le connaît sans le connaître vraiment, ormis certains toulousains qui y vécurent des moments importants de leurs vies.
Et pourtant y couler ses jours fut, pendant des siècles, synonyme d'une situation difficile et grave.

J'ai eu la chance de pouvoir, avant-hier, visiter ce site magnifique qui reste, en général, à l'abri des regards derrière ses murs.
Ce que j'ai ressenti à ce moment là s'approche sûrement des sentiments d'un archéologue lorsqu'il découvre un site. 
Il y a ce que l'on voit, mais, surtout, ce que l'on devine, ce que l'on imagine inpiré par des voix expertes, la force du site et le poids de l'Histoire. On pourrait passer des heures à arpenter le site, à se plonger dans des livres et à discuter.

Ce symbole de Toulouse devrait perdre, en partie, la vocation qui était la sienne depuis des siècles.
Cette mutation, dans les années à venir, représente un enjeu majeur pour son quartier et Toulouse.
Cette évolution doit être discutée, très largement et de manière transparente, afin de mener sereinement une réflexion partagée et approfondie à la hauteur des enjeux.

A cette fin, les associations régionales des urbanistes (APUMP), des architectes et des paysagistes devrait organiser un débat public à la rentrée.

A suivre...

L'autre jour, je vous signalais la parution d'une enquête sur la Dépêche du Midi : "Où vit-on le mieux dans le Grand Toulouse ?"
Avant d'avoir connaissance du résultat de cette enquête, je vous indiquais quelques premières réserves devant un tel exercice.
Alors qu'est-ce que cela a donné ?


En exclusivité, le futur classement

Après avoir publié progressivement 8 classements thématiques, la Dépêche devrait publier demain son "classement général" et récompenser les vainqueurs lors d'une "soirée de prestige".

Comme vous avez été sages, voici, en exclusivité, le classement (plus de détails) qui devrait être annoncé (à moins que chaque thématique n'est pas le même poids) pour les communes de plus de 3 500 habitants.

(version pdf)
(article publié sur Agoravox)

Quel(s) territoire(s) pour quel(s) projets(s) ? "Petite" question pour souligner ce qui me semble un des plus gros problèmes de Toulouse et de son aire urbaine, son incapacité à définir aujourd'hui :
- des périmètres lisibles et cohérents d'aménagement de son territoire,
- des projets de territoires globaux et agencés,
- des institutions fortes et opérationnelles qui correspondent aux territoires de vie et de projets.

Explications.


Toulouse, une mozaïque bordélique

Aire urbaine, aire métropolitaine

342 communes, d'une grande diversité (du bourg rural à l'urbain dense) composent l'aire urbaine de Toulouse, selon le recensement de 99 de l'Insee.
Les limites de l'aire urbaine ne s'arrêtent pas, bien sûr, à celles du département.
Autour de l'aire toulousaine, une étoile d'aires urbaines plus petites sous son influence : Montauban, Albi, Auch, etc.

Un individualisme communal très fort

342 communes donc, dont 25 % ne sont même pas membres d'une intercommunalité.
Les intercommunalités existantes sont bien loin d'organiser le territoire selon des bassins de vie réels comme le montre cette carte édifiante.
Belle performance pour "l'agglomération" toulousaine qui comprend pas moins de 3 Communautés d'agglomération :
- le Sicoval, 36 communes du Sud-Est, 65 000 habitants, qui, depuis 1975, a une vraie démarche intercommunale,
- le Grand Toulouse, 25 communes, 600 000 habitants, qui, depuis 2001, porte certaines compétences (développement économique, politique de l'habitat, grands projets d'aménagement),
- la communauté d'agglomération du Muretain, 16 communes du Sud-Ouest, 65 000 habitants.

342 communes et, à ma connaissance, aucun PLU partagé par plusieurs communes. Chacun reste maître chez soi.
De très nombreuses communes rurales n'ont pas de documents d'urbanisme et plusieurs, y compris des communes de 3 à 5 000 habitants, en ont un datant de la fin des années 80 (très adapté donc à la situation d'expansion démographique actuelle).


Des tentatives de réflexions, mais sans moyens d'actions

La question des déplacements est gérée par un syndicat mixte, le SMTC, plus connu sous le nom commercial de Tisséo. Le plan de déplacements urbains (PDU) concerne 104 communes.
Son périmètre ne correspond pas à une ou un ensemble d'intercommunalités, ce serait trop simple. Résultat la révision du plan de déplacements urbains et la mise en oeuvre des projets décidés sont cahotiques car sources de négociations permanentes en coulisses.

Une démarche de réflexion globale sur le devenir de l'aire urbaine porte actuellement sur la création de 4 SCOT (Schémas de COhérence Territoriale). Le but est de coordonner les projets de développement selon différentes thématiques (urbanisme, transport, économie, habitat, etc.).
Le SCOT central inclut Toulouse et 116 autres communes, soit presque le même périmètre que le PDU, mais pas tout à fait (on n'aime pas les choses simples à Toulouse).
Si les orientations discutées sont intéressantes, il est à craindre que les intentions restent en partie au placard, faute de structures pour les porter. Je connais, par exemple, une commune en train de revoir son PLU et qui ne semble pas du tout se préparer à jouer le rôle de pôle structurant qu'on semble vouloir lui faire jouer.


Tentative de résumé

Cette carte résume assez bien la situation de Toulouse : un empilement de territoires de projets, de planification, d'actions sans réelle cohérence, sans capacité à porter de vrais projets de territoires.


Le contre-exemple bordelais

Situation très différente à Bordeaux.

D'abord parce que la Communauté Urbaine de Bordeaux (en orangé) définit et met en oeuvre un vrai projet de territoire partagé par 27 communes. Urbanisme, déplacements, habitat, économie (etc.) sont des compétences portées par la CUB.
Une seule échelle et donc une seule instance de discussion, de compromis, de choix sur toutes les grandes questions.
Si bien que même politiquement divisée (50-50), ses grandes orientations n'ont pas été remises en causes lorsque Alain Rousset (PS) est devenu son président à la place d'Alain Juppé (UMP). La preuve qu'on peut, sans nier ses différences, dépasser les chapelles et porter un projet partagé.

On retrouve le même sentiment de cohérence et de lisibilité lorsque l'on regarde le périmètre du futur SCOT de Bordeaux. Pour une taille à peu près équivalente (93 communes et 800 000 habitants à Bordeaux), la solution est beaucoup plus claire.
Le périmètre bordelais : une communauté urbaine et 3 communautés des communes.
Le périmètre toulousain inclut : 3 communautés d'agglomération, 5 communautés des communes et 15 communes indépendantes.

Loin de moi l'idée de penser que tout est simple à Bordeaux et que rien ne se fait d'intéressant à Toulouse.
Néanmoins force est de constater qu'il existe de vrais projets de territoires, cohérents et imbriqués, et des instances pour les discuter et les mettre en oeuvre.
C'est pourquoi je suis persuadé que, si cette situation perdure, le SCOT de Bordeaux aura bien plus de répercutions que celui de Toulouse.


Et demain ?

Quand bien même on ne cesse de nous lanciner sur le dynamisme toulousain, on ne peut que regretter que l'aire urbaine toulousaine se développe au fil de l'eau sans projet partagé, sans cohérence, sans réel(s) organisme(s) de régulation, et on doit craindre que cela finisse par se payer plus tard.

Lors des campagnes des futures élections municipales, sans doute que les futurs candidats insisteront sur le projet qu'ils ont pour LEUR commune et pinailleront sur quelques choix polémiques : deuxième rocade, tramway et métro, ZAC bidule et ZAC machin, etc.
Mais combien parleront d'un projet pour le bassin de vie auquel appartient leur commune ? Combien parleront d'un projet pour l'aire urbaine toulousaine ?

Pourtant, cette terre du rugby devrait savoir qu'un collectif qui fonctionne ne se fait pas au détriment des individus qui le composent, mais, au contraire, qu'il les sublime, et qu'il permet d'être autrement plus ambitieux qu'un ensemble d'individus qui poussent chacun de leur côté.

Pour avancer, l'aire urbaine a donc besoin d'une communauté urbaine à Toulouse forte et que les autres communes s'organisent, pour de bon, en des intercommunalités qui ne correspondent pas à des baronnies ou à une alliance facile avec les municipalité dont on est les plus proches, mais à des bassins de vie.
Pour avancer, l'aire urbaine a également besoin que ses élus soient capables de dépasser les querelles partisanes ou de personnes, ainsi que leurs certitudes pour élaborer des projets partagés et ambitieux pour leurs territoires. Si on ne peut pas être d'accord sur tout, on peut souvent être d'accord sur l'essentiel.

Bien plus qu'un clivage droite / gauche, l'enjeu des futures élections locales, dans l'aire urbaine toulousaine et ailleurs, me semble être donc bien celui là : Quel(s) territoire(s) pour quel(s) projets(s) ?

C'est aussi cela ma vision d'un urbanisme politique.

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BONUS :

Contrats d'agglomération : Un bilan mitigé, mais quelques belles perspectives.
D. BEHAR, Intercommunalités, n°105 - p.20 à p.21, Octobre 2006
Lire

Les communautés urbaines en France
Article sur Wikipedia

Je vous ai déjà parlé de Boris qui prépare une thèse sur le marketing de la ville et qui m'avait contacté suite à mon article "Esprit Saint-Pierre, es-tu là ?".
Avec un autre jeune chercheur, ils sont en effet en train de mener une recherche sur "l'expérience de consommation dans un cadre urbain et festif" à travers l'exemple de la place Saint-Pierre de Toulouse.
Comme Boris aime bien partager son travail (déjà un blog sur le marketing et un sur le marketing de la ville), il a créé un nouveau blog pour ce travail : "la possibilité d'une expérience".

Après un première rencontre de d'échanges sur le marketing de la ville et une deuxième plus sur la ville, on devrait se revoir en septembre. Sûrement pour débattre de l'avancée de leur travail sur Saint-Pierre.
Comme la dernière fois, je vous signalerai date et lieu du rendez-vous pour le cas où certains voudraient se joindre à nous.
En attendant, n'hésitez pas lire et commenter leurs articles.