Intercommunalité, où en est-on ?

Dans un article, je vous expliquais combien il me semblait qu'un des problèmes essentiels de l'aire urbaine toulousaine me semblait être sa mozaïque institutionnelle : "Toulouse, quel(s) territoire(s) pour quel(s) projet(s) ?".
Mais qu'en est-il de manière générale dans notre pays ?


Une France de plus en plus intercommunale

Un long chemin
Voici un petit tableau (le tableau complet) qui résume l'évolution de l'intercommunalité depuis 1972 (données au 1er janvier).

Groupements			1972	1992	1993	1999	2007
À fiscalité propre (communautés urbaines, d'agglomération, de communes, etc.)	Total	Nombre	104	232	466	1 678	2 588
		Communes			5 071	19 128	33 414
		Population   (en millions)			16,1	34	54,2
	Dont TPU	Nombre			18	111	1 197
		Communes			179	1 058	15 833
		Population (en millions)			2,1	4,2	41,8
Sans fiscalité propre (SIVOM, SIVU, Syndicat mixte)		Nombre	10 532	17 074	17 000	18 504	16 399

Les pionniers
Pendant longtemps l'intercommunalité s'est essentiellement limitée à la création de syndicats spécialisés dans la mise en commun de moyens techniques (voirie, ordures, etc.). Ces syndicats se sont multipliés tout au long des années 80 après la première décentralisation.
Il existait alors peu de groupements à fiscalité propre : quelques communautés urbaines et des districts de plus en plus nombreux.

La diffusion de l'intercommunalité
A partir de 1992 et la loi d'orientation sur l'organisation territoriale, apparaissent les communautés des communes qui vont se multuplier tandis que le nombre des autres types de groupement vont rester relativement stables.
Alors que les groupements à fiscalité propre représentaient seulement 5 000 communes et 16 millions d'habitants, plus de 19 000 communes et 34 millions d'habitants sont concernés en 1999.
La TPU, taxe professionnelle unique, qui permet de créer une solidarité fiscale entre les communes d'une même intercommunalité (les entreprises ne sont pas en généralement équitablement réparties), reste marginale (à peine 1000 communes).

La généralisation de l'intercommunalité de projet
Entre 1999 et 2001, plusieurs lois réorganisent, transforment et promeuvent l'intercommunalité : les lois Voynet (1999), Chevênement (1999) et SRU (2001).
Elles offrent un nouveau cadre (une analyse de 2002 des liens entre les loi SRU, Voynet et Chevênement) avec :
- de nouvelles entités territoriales : les Pays et les communautés d'agglomérations, ces dernières représentant un échelon intermédiaire d'intégration entre les communautés urbaines et les communautés des communes,
- l'introduction de la notion de projet,
- de nouveau outils de plannification (SCOT et PLU),
- le développement de la contractualisation dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales,
- des incitations fortes de l'Etat (subventions) pour les communes à intégrer une intercommunalité.

Les effets sont indéniables puisque, au 1er janvier 2007, plus de 91 % des communes françaises font partie d'une structure intercommunale à fiscalité propre, soit 54 millions d'habitants. Près de 1 200 intercommunalités (soit 16 000 communes et 42 millions d'habitants) ont fait le choix d'une taxe professionnelle sur leur territoire, outil caractérisant un approfondissement du projet intercommunal.

Néanmoins, on ne peut que constater que les syndicats sans fiscalité propre qui auraient dû disparaître petit à petit, sont toujours aussi nombreux, représentant autant de strates qui s'empilent et qui fragmentent la maîtrise des différentes compétences. 
Trois hypothèses :
- il est plus difficile de créer une structure que la faire disparaître,
- les communes préfèrent continuer à gérer certaines compétences avec un nombre restreint de partenaires plutôt que les déléguer à une structure plus importante,
- le développement de l'intercommunalité entraîne la disparition de certains syndicats, mais aussi la création de nouveaux, la coopération incitant les communes à déléguer toujours plus de compétences.


Des situations contrastées

Un territoire inégalement couvert



La première carte représente les différentes structures intercommunales : communautés urbaines (en bleu), d'agglomération (en rouge), de communes avec TPU (en jaune), sans TPU (en gris).
La seconde différencie les structures avec TPU (en rouge) de celles qui n'ont pas adopté un tel dispositif (en gris).

Ces deux cartes montrent une situation contrastée.

Si seules 9 % des communes françaises n'apartiennent à aucune intercommunalité, celles-ci sont sur-représentées dans certaines zones.
C'est le cas, par exemple, en région parisienne, mais aussi dans l'aire urbaine toulousaine où ce taux est trois fois plus important (25 % des quelques 380 communes).

A l'inverse, certaines zones sont fortement intégrées avec peu de communes n'appartenant à aucune structure intercommunale et un adoption massive de la TPU, signe d'une intercommunalité plus approfondie.


Des périmètres pas toujours pertinents

Néanmoins, si la démarche intercommunale concerne la grande majorité des communes, son long développement n'a pas toujours eu pour conséquence la création d'intercommunalités aux périmètres cohérents et pertinents, c'est-à-dire correspondant à des bassins de vie, comme le montre cette carte de l'aire urbaine toulousaine.


L'enjeu de l'approfondissement de l'intercommunalité

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoyait une rationalisation de la carte de l’intercommunalité (fusion, réduction du nombre de syndicats, disparitions des enclaves, transferts effectifs des compétences et des moyens).
Il s'agit, à mon avis, d'un objectif capital pour améliorer le fonctionnement de la gouvernance locale car les communes ne peuvent assumer seules toutes les compétences que leur a délégué l'Etat. Elles ont donc intérêt à se regrouper pour élaborer et mettre en oeuvre un projet de territoire.

Or si 8 fusions d’EPCI ont bien eu lieu en 2006, l'effort est, période électorale oblige, bien faible pour l'instant.
C'est pourquoi, pour les élections municpales de 2008, l'intercommunalité, même s'il s'agit d'un sujet moins porteur que d'autres auprès des électeurs, doit être une question centrale.
Quant à l'Etat, il doit assumer son rôle pour aider les communes et leurs intercommunalités à passer de l'adolescence à la maturité.

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Plus de données sur le site de la Direction génrale des Collectivités locales.